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告別打鉤式合規 反洗錢監管不斷升級人民銀行將積極推進反洗錢法修訂工作

2021-03-01來源:金融時報-中國金融新聞網

  2月25日,人民銀行2021年反洗錢工作電視會議在北京召開。會議充分肯定了2020年人民銀行反洗錢工作成績,分析了當前反洗錢工作形勢,對2021年反洗錢重點工作進行了全面部署。人民銀行黨委委員、副行長劉國強出席會議并講話。

  會議指出,2021年要立足新發展階段,貫徹新發展理念,努力構建反洗錢工作新發展格局。其中,積極推進反洗錢法修訂工作進程,不斷完善反洗錢制度體系,被列為2021年的重點工作之一。

  實際上,早在2020年4月的中國人民銀行反洗錢工作電視電話會議上,反洗錢法修訂已被列為當前我國反洗錢工作的重點。

  探路十余載 反洗錢迎修法

  2006年10月31日,全國人大正式通過《中華人民共和國反洗錢法》,中國第一部關于反洗錢的法律正式出臺。在此之前,關于反洗錢的有關規定,散見于《關于禁毒的決定》、刑法等條文中。

  然而,隨著洗錢手段的迭代,十多年前的反洗錢法已經不能適應目前國際社會和國內經濟發展對反洗錢的要求。“反洗錢法發布以來,我國反洗錢工作制度日趨完善,反洗錢監管效能顯著增強,打擊洗錢和上游犯罪取得成果,參與反洗錢國際治理與合作不斷深化。”中國人民銀行反洗錢局局長巢克儉在接受《金融時報》記者專訪時指出,當前修法有其必要性,“當前,我國反洗錢工作形勢發生了深刻變化,現行法律在反洗錢目標任務、理念、義務范圍、調查、處罰等方面已經不能完全適應新形勢的要求。為使反洗錢工作更好地服務于國家治理能力現代化建設、服務于防范化解金融風險的要求、服務于維護國家安全和金融安全工作,急需進行修改。”

  修訂反洗錢法的呼聲一直持續不斷。在近幾年的全國兩會中,多位人大代表和政協委員都曾提議修訂反洗錢法。

  例如,2019年,全國政協委員、中國人民銀行杭州中心支行行長殷興山表示,反洗錢法應重點在于填補空白,完善反洗錢監管規則,解決處罰范圍窄、金額低的問題。同年,全國人大代表、中國人民銀行天津分行行長周振海建議,要明確風險為本的反洗錢工作理念。

  而2020年兩會期間,全國人大代表,原人民銀行昆明中支黨委書記、行長楊小平在接受《金融時報》記者采訪時曾表示,反洗錢法存在處罰范圍窄、處罰金額低和域外適用缺失,刑法對“洗錢罪”上游犯罪涵蓋不足等問題,一定程度上對我國反洗錢工作的深入開展形成制約。

  實際上,記者梳理政策時發現,盡管反洗錢法修訂目前仍未落地,但過去幾年里,相關的規范性文件在不斷完善,反洗錢領域也取得了不少實質性進展。例如,目前反洗錢工作已被納入國務院金融委議事日程;《刑法修正案(十一)》進一步修訂洗錢罪條文,將“自洗錢”行為規定為犯罪,為有效懲治洗錢犯罪及追逃追贓進一步提供了法律保障;司法機關連續開展專項行動,出臺關于辦理洗錢刑事案件的指導意見,打擊洗錢犯罪成效顯著;金融監管部門發布互聯網金融業反洗錢制度,監測和打擊虛擬資產交易及代幣融資平臺,強化金融機構洗錢風險管理,加大對反洗錢違規行為懲戒力度。

  進入2021年,最令市場期待的是正在修訂的反洗錢法。據巢克儉介紹,人民銀行已于2020年初起草完成了反洗錢法(修訂草案)(以下簡稱《草案》),并兩次就反洗錢法(修訂草案)征求了中央和國家有關機關的意見,充分聽取了金融機構和專家學者意見。目前,正在不斷完善《反洗錢法(修訂草案)》內容,下一步將盡快向公眾征求意見。

  《草案》一個重要的變化是進一步明確反洗錢的目標任務。《金融時報》記者了解到,現行《反洗錢法》將反洗錢的目標任務規定為預防洗錢犯罪活動,其著眼點是洗錢犯罪。“這種規定容易被誤解為反洗錢工作僅僅是刑事司法的輔助手段。”巢克儉表示,“在國內外實踐中,反洗錢不僅限于預防洗錢犯罪活動,還包括預防洗錢犯罪相關的違法、犯罪活動。換言之,反洗錢工作是以督促義務機構履行反洗錢義務為基礎、以資金監測和調查為手段、以預防和遏制洗錢犯罪活動及相關違法、犯罪活動為目標的制度體系。因此,在新的法律草案中,需要對此進行明確。”

  回應國際“大考” 補短板正當時

  不斷升級的中國反洗錢,于2019年通過了重要的國際大考。根據2019年的《中國反洗錢報告》,2019年2月、5月和8月,《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》先后通過金融行動特別工作組(FATF)、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織(EAG)以及亞太反洗錢組織(APG)全會審議。

  其中,FATF定期在成員之間開展的反洗錢和反恐怖融資的互評估結果頗具影響力。作為目前最為有效的反洗錢國際組織,該組織的互評估結果是《聯合國反腐敗公約》履約審議的重要參考依據之一,也是國際貨幣基金組織金融部門評估規劃的構成部分,是衡量一國金融穩定程度的主要指標之一。

  根據FATF通過的《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》,中國在反洗錢工作方面取得了積極進展,反洗錢體系具備良好基礎。不過,報告也指出中國反洗錢工作存在一些問題。例如,相對中國金融行業資產的規模,反洗錢處罰力度有待提高;對特定非金融行業反洗錢監管缺失,特定非金融機構普遍缺乏對洗錢風險及反洗錢義務的認識等等。

  短板領域正在被逐步補上

  以各方經常提到的反洗錢處罰力度過輕問題為例。據有關統計,2020年,央行及其分支機構共對537家反洗錢義務機構及相關責任人進行了反洗錢行政處罰,罰款金額累計約5.5068億元。其中,處罰個人1000人,對個人罰款2468萬元。對比可知,2020年罰款總金額約為2019年的2.56倍,且“雙罰”趨勢顯著,除了機構層面的處罰,對責任人的個體處罰力度也在加大。

  大力度罰單的背后是監管的升級,是新形勢的客觀要求,也是對FATF等國際反洗錢組織意見的回應。

  巢克儉對《金融時報》記者表示,近年來世界主要國家也顯著加大了反洗錢監管力度,一些知名跨國金融機構屢屢因反洗錢違規收到巨額罰單,個別中資金融機構也受到處罰,一定程度反映出中資金融機構集團層面的全球反洗錢工作也存在明顯不足。大額罰單加強了震懾效果,有效促進了進金融機構強化反洗錢紅線意識。

  對此,金融科技領域資深觀察人士蘇筱芮分析,從2020年反洗錢領域開出的罰單情況來看,處罰頻次增加,伴隨著監管頂層制度的日益完善和監管科技水平的精進,違規機構的“小動作”已難以藏身;此外,“雙罰”趨勢顯著,對責任人的個體處罰力度也在加大,從被處罰的個人類型來看,既有管理層如公司總經理、副總經理,也有業務部門負責人,涉及風控、運營等關鍵部門,表明監管的靶向性和精準性正不斷提升。

  她表示,2021年以來的反洗錢罰單,也體現出了加碼趨勢。蘇筱芮建議,在2021年,“累犯”型機構需要進一步加大處罰力度,與此同時要關注互聯網巨頭旗下金融機構存在的反洗錢和恐怖融資風險,目前重罰多集中于傳統金融機構,對于互聯網巨頭入股機構處罰力度不足,要避免巨頭相關業務淪為不法分子牟利的通道和工具。

  未來,反洗錢的處罰手段、力度有望取得新突破。根據《金融時報》的獨家消息,新修訂的《草案》也將增強反洗錢行政處罰懲戒性。在巢克儉看來,行政處罰是督促履行反洗錢義務的重要手段和保障。雖然近年來我國反洗錢處罰力度持續加強,但限于現行反洗錢法在處罰手段、范圍以及幅度方面存在的局限,處罰效力與違法行為不相適應的矛盾日益凸顯。有限的處罰手段和處罰力度,使得處罰的懲戒作用有限,未能形成正面示范效應。因此,新的法律草案對行政處罰的手段、力度等作了進一步完善,為提高反洗錢處罰懲戒性提供法律依據。

  不過,他也強調,“處罰并非監管終點,也不是監管的目的。人民銀行同樣重視對金融機構反洗錢工作的日常指導,持續督導被查機構制定和落實整改方案,通過多種措施引導全行業補齊工作短板,共同筑牢金融領域反洗錢防線。”

  同時,針對特定非金融行業,反洗錢監管也在逐步探索中。過去幾年里,人民銀行已先后與財政部、住建部等行業主管部門單獨或聯合出臺了會計師事務所、房地產中介與開發企業、貴金屬交易場所等特定非金融行業履行反洗錢義務的監管要求。

  但是,與國際標準及全球反洗錢監管趨勢相比,我國特定非金融行業反洗錢工作仍較為落后。巢克儉指出,“有的行業反洗錢制度完全空白,有的行業反洗錢制度只有雛形,缺乏必要的制度依據和監管處罰措施,也缺少對特定非金融機構反洗錢義務的具體要求和指引。特定非金融行業未實質性開展反洗錢監管已成為我國反洗錢體系的明顯短板之一。”他告訴《金融時報》記者,近期,人民銀行已牽頭開展了對主要特定非金融行業的洗錢風險評估工作,后續工作的關鍵是有關行業主管部門要盡快將反洗錢要求引入行業法律法規,在執行層面進一步細化監管要求,實現對特定非金融行業的常態化反洗錢監管。

  “這些都是反洗錢工作改進、反洗錢法修訂的方向。”監管部門人士指出。實際上,經過一年多的努力,2020年9月,FATF發布中國第一次后續評估報告,提高中國3項合規性指標評級,肯定中國的反洗錢合規水平有了進一步提升。

  另外,現行反洗錢法中對金融機構、特定非金融機構履行反洗錢義務作了較為全面的規定,但對這些義務機構以外的其他單位和個人的有關規定基本處于空白狀態,僅在“金融機構義務”一章中要求個人在開戶或接受金融服務時應當提供真實的身份證件。新修訂的《草案》中將在對其他單位和個人的基本反洗錢要求方面作出規定。

  告別打鉤式合規 從“規則為本”到“風險為本”

  除了強化反洗錢的監管力度,加強對特定非金融機構的監管,強調“風險為本”的反洗錢理念,也是近年來反洗錢監管的重要變化。

  在近日向公眾公開征求意見的《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《辦法草案》)中,“風險為本”的思路也貫穿其中。《辦法草案》明確人民銀行及其分支機構對金融機構開展風險評估,并及時、準確了解金融機構風險的要求,要求人民銀行及其分支機構以風險評估結果為依據,實施分類監管。按照分類監管的原則,人民銀行將結合風險評估所發現問題的性質、復雜性和嚴重程度,采取不同層次的監管措施。

  而正在修訂的反洗錢法也將實現從“規則為本”到“風險為本”。一位資深反洗錢監管人士告訴記者,“風險為本”是與“規則為本”相對應的反洗錢監管理念。

  記者了解到,某種意義上,“規則為本”其實是形式合規,是金融機構對規定的簡單套用。實際上,沒有一套“放之四海而皆準”的標準。業內專家提示,不同地區不同類型的金融機構,開辦的業務不同,面臨的洗錢風險是不同的。因此,對照一個泛泛的原則,“打鉤式”合規的表象下仍然潛藏著風險。

  相應的,“風險為本”則要求相關機構進行更認真的風險評估,針對自身風險制定相應的措施,可謂是“量體裁衣”。

  巢克儉告訴記者,近十年來,國際反洗錢標準已經由“規則為本”過渡到“風險為本”,反洗錢工作不再是僅僅要求簡單適用具體規則,而是強調監管機關和義務機構都應當了解洗錢風險并根據洗錢風險狀況配置資源和采取措施。我國也按照“風險為本”的要求在反洗錢監管中進行了初步嘗試,但還需要在法律層面加以規定。

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